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行政案件跨行政区域集中管辖与行政审判体制改革
作者:程琥  发布时间:2017-03-23 16:56:51 打印 字号: | |
  摘要:行政案件跨行政区域集中管辖改革试点已经在全国法院全面铺开,各地改革试点路径和做法有共性也存有较大差异。推进行政案件跨区域集中管辖涉及审判质效、两便原则、审判队伍、司法保障、司法权威、区域治理等关键问题。推进国家治理体系和治理能力现代化,有必要依托行政案件跨区域集中管辖改革探索建立跨区域行政审判专门法院。

  关键词:行政案件 跨区域管辖 行政审判  专门法院

  党的十八届三中全会提出“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度” 和党的十八届四中全会提出“完善行政诉讼体制机制, 合理调整行政诉讼案件管辖制度,切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题”的改革要求,新《行政诉讼法》第18 条第2 款作出关于“跨行政区域管辖行政案件”的规定,最高人民法院为此制定《关于人民法院跨行政区域管辖行政案件的指导意见》,指导部分高级人民法院根据本地实际,确定若干法院跨行政区划管辖行政案件。目前行政案件跨行政区域集中管辖改革已经在全国部分法院铺开试点。本文拟分析和总结行政案件跨行政区域集中管辖的基本做法、取得成效、面临问题以及发展趋势,为进一步推进行政案件跨行政区域集中管辖改革提供参考。

  一、当前全国法院开展行政案件跨区域集中管辖改革试点实践

  新《行政诉讼法》第18 条第2 款规定,经最高人民法院批准, 高级人民法院可以根据审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨行政区划管辖行政案件。上述规定为行政案件跨行政区划集中管辖提供了明确的法律依据。据统计,按照新《行政诉讼法》第18 条第2 款规定, 目前全国有将近一半的高级法院已经获批在辖区范围内开展行政案件跨行政区域集中管辖改革。〔1〕由于各地情况有所不同, 一些法院在推进改革试点时也有较大差异。

  (一)试点地区分布广泛

  此次纳入行政案件跨行政区域集中管辖的法院从地域分布看,东部、中部、西部地区分别都有一些法院参与此项改革试点工作。改革试点法院中,既有东部地区,比如江苏、浙江、福建、广东等地法院;也有中部地区,比如安徽、湖南等地法院;还有西部地区,比如甘肃、青海等地法院。如果再加上新《行政诉讼法》实施之前,一些地方法院根据最高人民法院下发的《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》要求,已经开展的行政案件相对集中管辖试点工作,可以说,行政案件跨行政区域集中管辖改革已经在全国法院全面铺开。

  (二)试点方案和样式相对较多

  从获批推进此项改革的法院看,主要有全部试点、局部试点、类案试点三种形式。

  第一种样式是全部试点,即在整个辖区范围内中、基层法院全面开展改革试点,其中以安徽、福建、山西为样本。安徽改革试点步伐迈得最大,根据《安徽省法院关于行政案件集中管辖制度的改革方案》,探索行政诉讼案件集中交叉管辖,在皖中、皖南、皖北分别指定1 个中院及下辖1 个基层法院集中交叉管辖全省一审和一审上诉行政诉讼案件。根据《福建省高级人民法院关于部分行政案件实行跨行政区划管辖的公告》部署要求, 在中级法院一审行政案件跨行政区划管辖分工上,把全省9 个设区市划分为3 个司法管辖片区,各片区范围内的原属各中院管辖的以市、县(区)二级政府为被告的一审行政案件, 统一指定给片区内其他中院管,且不对应交叉管辖。在基层法院行政案件相对集中管辖分工上, 在全省8 个设区市的基层法院实行相对集中管辖,除龙岩外,在8 个设区市确定2 至4 个基层人民法院为集中管辖法院, 集中管辖指定范围内原属其他基层人民法院管辖的一审行政案件。根据《山西省高级人民法院关于跨行政区域集中管辖行政案件的公告》部署要求,山西将全省分为4 大片区,实行中级法院一审行政案件相对交叉管辖,2 至4 个中级法院为1个片区。基层法院行政案件实行相对集中管辖。在中级人民法院司法管辖区内,各中院根据本地区实际,确定2 至3 个基层法院为集中管辖法院, 管辖原由其他基层法院管辖的一审行政诉讼案件。集中管辖法院原则上不再管辖本地行政机关为被告的一审行政诉讼案件,而由其他集中管辖法院审理。

  第二种样式是局部试点, 即中级法院一审案件管辖维持不变, 在中级法院司法管辖区内推动基层法院行政案件相对集中管辖。根据《衢州市中级人民法院关于基层法院行政诉讼案件跨行政区域集中管辖试点工作实施方案》,确定衢州市柯城区人民法院为衢州市基层法院行政诉讼案件集中管辖法院, 管辖原由衢州市各基层法院管辖的行政诉讼案件。柯城法院不宜管辖的案件,可以报请衢州市中级人民法院确定管辖。

  第三种样式是类案试点, 即推动某种类型案件向某一法院集中管辖。根据《天津市高级人民法院关于指定部分行政案件施行跨行政区域管辖的公告》,天津市高级人民法院指定部分一审行政案件施行跨行政区域管辖, 以天津海关及各隶属海关为被告提起诉讼的行政案件由天津市第二中级人民法院管辖; 以市级行政机关为被告提起诉讼的行政案件由天津市和平区人民法院管辖, 但因不动产提起诉讼的案件和因市级行政机关复议维持原行政行为作为共同被告的案件除外;环境保护行政案件由天津铁路运输法院管辖。

  上述三种改革样式中, 目前已经启动的改革试点地区采取第二种样式的居多。

  (三)充分利用铁路法院现有资源开展试点

  经过多次改革创新,目前全国现有17 个铁路运输中级法院,59 个铁路运输基层法院,遍布全国25 个省、自治区,4 个直辖市。在全国34 个省份中,除西藏、海南和特区未设铁路法院外,铁路运输法院基本涵盖全国。铁路法院2012 年改制移交地方统一管理后,除与铁路有关的少量案件外,普遍存在案件少,编制、人员和场所闲置的问题。此次推进行政案件跨行政区域集中管辖改革, 地方法院积极依托铁路法院开展改革试点工作。目前以下法院依托铁路法院开展改革试点。

  一是依托铁路运输法院设立跨行政区划法院。北京四中院、上海三中院均是依托铁路运输中级法院设立的跨行政区划法院,集中管辖特殊重大行政案件。

  二是依托铁路两级法院开展改革试点。从目前已经开展的改革试点看, 利用辖区内的铁路运输中级法院、铁路运输法院两级法院开展行政案件跨行政区域集中管辖。比如,广州、西安、太原、兰州。这些地方均是采用把辖区内其他基层法院行政案件集中到铁路运输法院管辖, 如不服铁路运输法院作出的一审裁判则上诉到铁路运输中级法院。同时,把辖区内其他中级法院管辖的一审行政案件集中到铁路运输中级法院管辖。这样铁路两级法院在集中管辖行政案件上形成相对独立完整的管辖体系。

  三是依托铁路运输法院与普通中级法院形成相对完整的管辖体系。比如,天津、南京、徐州、西宁。均是依托铁路运输法院集中管辖辖区内其他基层法院管辖的一审行政案件, 如铁路运输法院作出的一审裁判则上诉到普通中级法院。

  (四)确定案件管辖范围标准相对务实多样

  从试点地区看, 目前对于确定集中管辖行政案件类型标准主要有以下几种。

  一是将一审行政诉讼案件进行集中, 把非诉行政执行案件仍留在原管辖法院审查。目前多数试点地区采用这种集中方式。

  二是将部分一审行政诉讼案件进行集中, 其他一审行政诉讼案件及行政非诉执行案件仍由原管辖法院办理。比如,杭州法院正在试点部分行政诉讼案件跨区域集中管辖,规定除市、区两级人民政府复议维持当共同被告的案件集中到杭州铁路运输法院管辖外, 原由其他基层人民法院管辖的其他一审行政诉讼案件及行政非诉执行案件的管辖法院保持不变,如起诉市、区两级人民政府工作部门或其派出机构的案件仍由各属地基层法院管辖。又如,贵州省黔南州中级法院在对本州行政区域内基层人民法院的一审行政诉讼案件管辖法院及管辖范围予以调整时规定, 集中管辖案件是按照新《行政诉讼法》规定原属各基层人民法院管辖的一审行政诉讼案件(不含涉及环保行政案件,以及新《行政诉讼法》第82 条第1 款第1、2 项规定的被诉行政行为是依法当场作出的、案件涉及款额2 千元以下的,可以适用简易程序审理的一审行政诉讼案件)。非集中管辖法院原则上不再办理上述集中管辖的行政诉讼案件,主要负责审理辖区内属于新《行政诉讼法》第82 条第1 款第1、2 项规定的被诉行政行为是依法当场作出的、案件涉及款额2 千元以下的,可以适用简易程序审理的一审行政诉讼案件; 审查办理辖区内的非诉行政执行案件等有关工作。

  三是将一审行政诉讼案件和非诉执行案件全部实现集中。比如,四川省眉山市开展行政案件相对集中管辖试点工作, 将其他法院原管辖的一审行政诉讼案件和行政非诉讼执行案件审查向集中管辖法院集中。

四是集中管辖法院办理除一审行政诉讼案件和非诉执行案件外的其他案件。比如,山西省在全省范围内实行行政案件跨行政区域集中管辖时, 将对全省各中院生效的行政案件不服的再审申请和申诉案件由太原铁路运输中级法院管辖。

  (五)坚持尊重当事人程序选择权与提供释明指导相统一

  从试点地区看, 对于如果当事人仍然坚持要求在原管辖法院提起行政诉讼的,处理标准也不一致。主要有以下几种处理方式。

  一是仍由原管辖法院审理。比如,福建省在全省范围内实行部分行政案件跨行政区划管辖时, 起诉人向原管辖法院提起诉讼, 经释明后仍坚持要求由原管辖法院管辖的,原管辖法院原则上应予登记立案。《陕西省高级人民法院关于指定西安铁路运输两级法院跨行政区划集中管辖西安、安康两市行政案件的规定》明确提出, 当事人坚持选择向当地人民法院起诉的行政案件,仍按原管辖规定办理。

  二是向当事人释明, 指导当事人到集中管辖法院提起诉讼。比如,浙江省衢州市中级法院在基层法院行政诉讼案件跨行政区域集中管辖试点工作实施方案中规定,由基层法院管辖的一审行政诉讼案件,当事人应当向柯城法院提起诉讼。当事人向其他基层法院递交起诉材料的, 该法院应当对行政诉讼案件集中管辖的相关规定进行释明,指导当事人到柯城法院进行诉讼。当事人以邮寄方式递交起诉材料或坚持向当地法院递交的,当地法院应注明接收时间,并在两个工作日内转交柯城法院。因此,即便当事人仍坚持在原管辖法院起诉,原管辖法院也不审理该案件。目前,多数地区试点方案均有类似规定。

  三是由上级法院决定管辖法院。比如,宁夏固原市中级法院开展行政案件相对集中管辖试点工作方案规定,当事人向其他法院提起诉讼的,应当告知其向集中管辖法院起诉, 或者在收到起诉状3 日内将相关材料移送集中管辖法院, 当事人坚持要求原管辖权法院受理的,原管辖权法院应当依法报市中级法院决定。当事人对集中管辖案件提出管辖异议的, 由受理法院上报市中级法院, 市中级法院按规定指定本辖区内其他基层法院管辖。

  (六)注意在行政诉讼案件集中管辖中加强便民服务和协助配合

  主要体现在以下三个方面:

  一是在立案环节,有的试点地区为当事人提供“跨域”立案服务。比如,福建省在推进集中管辖试点时,起诉人向原管辖法院提起诉讼的, 原管辖法院应当告知其向有管辖权法院起诉;原管辖法院具备“跨域”立案服务条件的,可依起诉人的申请,为其提供“跨域”立案服务;尚不具备“跨域”立案服务条件的,经起诉人同意,原管辖法院可以先接收起诉状,出具注明收到日期的书面凭证, 并在3 日内代为转送有管辖权的人民法院。也有试点地区提供其他立案便民措施。比如,南京铁路运输法院提出,集中管辖后,行政案件起诉人可以通过邮寄方式或直接向南京铁路运输法院立案大厅(诉讼服务中心)提交起诉状,也可以向本辖区基层人民法院递交起诉材料, 由本辖区基层人民法院代收代转,还可以通过网上立案,由南京铁路运输法院进行审查、释明、登记立案。

  二是在审判环节, 为节约当事人的诉讼成本和避免远途奔波, 一些试点地区提出集中管辖法院一般采取巡回方式或远程视频方式开庭。尽量让当事人就地参与庭审,不用东奔西跑。

  三是在执行环节, 非集中管辖法院主要承担行政机关非诉执行案件审查工作或者审查后的执行工作。同时, 一些试点地区明确提出非集中管辖法院要提供有关配合工作。比如,山西省太原市中级法院在基层法院开展行政诉讼案件跨行政区域集中管辖试点工作时,要求非集中管辖法院应积极协助,配合集中管辖法院做好本辖区内行政诉讼案件的移送、审理、执行、息讼稳控等工作,被诉行政机关要依法积极应诉,做好相关工作,共同促进行政争议的实质性解决。

  (七)确立过渡期制度安排

  一是明确集中管辖法院与原管辖法院之间的案件办理衔接。目前,多数试点地区作出如下规定,即对于试点之前已经受理但尚未审结的一审行政诉讼案件仍由原管辖法院继续审理。二是明确集中管辖法院与原管辖法院行政审判庭的审判工作分工。目前多数试点地区规定, 集中管辖法院行政庭主要职能是审理行政诉讼案件,非集中管辖法院行政庭继续保留,主要承担非诉行政执行案件办理, 有的试点地区还规定非集中管辖法院行政庭还可以办理新《行政诉讼法》第82 条第1 款第1、2 项规定的被诉行政行为依法当场作出的、案件涉及款额2 千元以下的,可以适用简易程序审理的一审行政诉讼案件以及配合集中管辖法院做好相关工作。三是明确规定试点方案实施时间。目前,试点地区均是以发布公告的方式明确试点方案实施时间,明确了试点方案实施的时间节点。

  二、行政案件跨区域集中管辖改革试点的关键问题

  新《行政诉讼法》自2015 年5 月1 日实施以来,行政案件跨行政区域集中管辖改革试点工作已经在全国法院全面铺开。虽然各地改革试点方案是由各地高级法院提出,并报经最高人民法院批准后组织实施的,但是各地改革试点方案并没有一套统一标准和模式,由此导致各地法院在改革试点中可能面临一些共性问题,也可能面临一些区域性的个性问题。行政案件跨行政区域集中管辖重在解决长期存在的行政案件“立案难”、“审理难”、“执行难”问题,因此,检验此项改革成效的重要标准是一些关键性指标的改善提高问题。特别是当事人以及社会公众从此项改革中有实实在在的获得感。为此,有必要及时跟踪了解此项改革试点工作取得的成效、遇到的新情况新问题,并注意从长远角度出发推动行政案件跨行政区域集中管辖改革试点工作良性发展。目前,需要科学评估和重点关注以下几个方面问题。

  (一)审判质效问题

  开展行政案件跨行政区域集中管辖试点首先需要评估的是审判质效提升问题,主要包括审判质量、审判效率和审判效果三个方面。审判质效指标直接关系到当事人合法权益保障,公众满意度和获得感,社会和谐稳定。审判质量主要评估对象是司法公正。长期以,由于受地方保护和行政干预的影响, 行政诉讼案件存在着“立案难”、“审理难”、“执行难”等诉讼突出问题,行政诉讼明显存在着诉讼“主客场”,公正审判很难得到保障。并且,“地方保护和行政干预,是行政诉讼制度运行不畅、行政审判困难重重的重要原因。”〔2〕为了解决诉讼“主客场”问题,党的十八届三中全会提出“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”,党的十八届四中全会提出“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院”。新《行政诉讼法》第18 条第2 款规定,经最高人民法院批准, 高级人民法院可以根据审判工作的实际情况, 确定若干人民法院跨行政区划管辖行政案件。因此,开展行政案件跨行政区域集中管辖的目标旨在解决公正司法问题。在对试点地区进行评估时,应当把人民法院依法独立行使审判权得到保障作为一个重要指标进行考核。如果行政案件跨区域集中管辖后,人民法院还依然受到地方保护和行政干预, 那么可以说这种集中管辖并没有完全达到改革预期目标。同时,还应当对办理案件正确率进行评估,比如立案变更率、二审改判发回率等。如果案件实现了集中管辖,案件审结后却经常出现错案,那么也可以说审判质量不高。审判效率评估的是案件集中管辖后, 是否出现了案件大量积压,是否出现了大量超审限案件。审判效果评估的是办案效果, 让人民群众从每一个司法案件中感受到公平正义,特别是新《行政诉讼法》提出的有效解决行政争议的立法目标是否得到实现。实践中影响审判质效的因素很多,在一些基本条件不具备的情况下,仅仅依靠案件集中管辖解决不了审判质效问题。从目前全国各地正在开展行政案件集中管辖试点看, 如果相关配套措施和司法保障跟不上, 那么审判质效就很可能会出现下降。

  (二)“两便原则”问题

  “两便原则”是指便于当事人诉讼,便于人民法院依法独立、公正和高效行使审判权。在“两便原则”中,便于群众诉讼即便民原则是“两便原则”的核心,同时司法公正则是“两便原则”的灵魂。“便于人民法院行使审判权” 就是要保障人民法院在不受任何外来压力的干扰下公正地作出裁判, 这才是便于人民法院行使审判权的根本内涵。如果公正司法得不到保障,即便在群众家门口搞审判也无济于事。从某种意义上讲,行政案件跨区域集中管辖是在一定程度上以牺牲当事人的程序选择权和诉讼便利换取司法公正。因此,行政案件跨区域集中管辖事实上形成了“两便原则”的内在分离,便于人民法院依法独立、公正和高效行使审判权,却在一定程度上给当事人诉讼带来不便。从目前已经启动的改革试点看,各地都围绕立案、审判、执行等环节的便民诉讼做了一些探索和安排, 旨在弥补因案件跨区域集中管辖给当事人造成的诉讼不便。应当说,“开展集中管辖试点之后,本地法院没有管辖权,案件要到集中管辖法院审理, 老百姓诉讼的方便程度与之前相比较,确实有所降低,诉讼成本相应提高。”〔3〕对于当事人而言, 即便集中管辖法院在便民诉讼方面作出一些探索,比如通过网上立案、邮寄立案、移送立案、远程审判、巡回审判等方式,毕竟这些便民措施目前还很难常态化,还仅仅是对常规审判方式的补充,而不是替代。因此,行政案件跨区域集中管辖后,对于一些利益不大的行政案件, 当事人在准备提起诉讼时很可能会因为诉讼不便,就此放弃通过行政诉讼救济其权利。案件跨区域集中管辖的结果,“个别地方出现集中管辖后案件较以前不升反降的情况。”〔4〕当然,随着中国交通基础设施快速发展,人民群众生活水平提高,方便群众诉讼问题将会显得越来越不突出。

  (三)审判队伍问题

  行政案件跨区域集中管辖对审判队伍的考验是现实的,也会越发凸显。审判队伍专业化和稳定性是行政审判的根本所在, 跨区域集中管辖的行政案件必须依靠专业化的法官承担审判任务。对于行政案件跨区域集中管辖而言,最大的挑战莫过于案件实现集中,而行政法官却没有有序流动到集中管辖法院去。主要原因在于如下方面。

  一是铁路法院原本没有行政审判庭设置, 目前一些试点地区依托铁路法院实现行政案件向铁路法院跨区域集中管辖,就必须在铁路法院新增设行政审判庭,而行政审判法官却需要依靠从辖区内其他法院遴选或调任到铁路法院任职。由于一些铁路法院改制移交地方后, 铁路法院长期存在的规格和级别比相同审级其他普通法院要低的现实, 必然会影响行政案件跨区域集中管辖的人才吸引力, 会让一些法官放弃选择去铁路法院任职, 除非规格和级别问题已经得到解决。因此,行政案件跨区域集中管辖后,铁路法院专业化的行政法官队伍会不足甚至缺乏。

  二是衣食住行压力可能会让一些行政法官对跨区域工作望而却步。应当说,在直辖市开展行政案件跨区域集中管辖,对于行政法官衣食住行影响相对较小,因此推动行政案件跨区域集中管辖的困难和阻力相对较小。而在省、自治区推动起来难度相对较大,非集中管辖法院的行政法官到集中管辖法院跨区域工作, 衣食住行压力都得考虑解决。结果可能会出现行政案件集中了,而行政法官却难以集中,甚至出现行政审判骨干法官流失。

  三是司法能力可能会出现下降。对于集中管辖法院的行政法官而言,为应对跨区域集中管辖案件数量大幅上升趋势,可以靠增加编制和法官来解决。但是毕竟增编扩员职权不在法院,真正落实起来也不容易,面对行政案件大幅上升趋势,集中管辖法院难以长期应付。集中管辖法院的行政法官也会因长期沉于办案之中,学习、培训、充电难以保障,身体健康也会出现问题,这种状况不具有可持续性。同时,非集中管辖法院行政法官,由于没有行政诉讼案件可办转而去办其他案件,而行政非诉执行案件审查工作又远远不能满足行政法官工作量的需要,行政审判司法能力开始退化,非集中管辖法院的行政审判职能作用将会弱化,这些法院的行政法官去向和编制保留与否必然会成为问题,必然对行政审判专业化造成致命伤害。培养一名高素质专业化行政法官不是一年、两年就能完成,而是需要花费很多年长期培养。因此,行政案件跨区域集中管辖试点中,应当想方设法把行政法官留住,而不是放任流失。

  (四)司法保障问题

  行政案件跨区域集中管辖,在人、财、物省级统管改革完成之前必然会出现事权与财权的失衡。从总体上说,辖区法院的事权和财权是一致的。辖区法院承担本辖区多大事权,也就获得相应的财权保障。行政案件跨区域集中管辖后, 集中管辖法院承担大量非本辖区的行政案件审判工作量, 而这部分事权却又得依靠本辖区的财政保障。当然,推动省以下地方法院检察院人财物统一管理后, 能够在省级层面统筹考虑和安排行政案件跨区域集中人、财、物的保障。

  一是积极争取地方党委、人大和政府的支持和配合,适当增加集中管辖法院的编制,视情况增设新的行政审判庭,配齐配强行政审判力量,实现案件数量与法官数量平衡适配。尽量考虑通过一些优惠政策吸引行政审判专业人才,而不能仅仅依靠行政手段进行调配。

  二是为行政法官跨区域办案提供充足物质保障。行政法官办理跨区域行政案件, 必然面临着异地调查取证、巡回审判、异地执行,必然会增加办案经费,并且在当前已经“车改”的形势下必然要求保障交通工具使用,这些都需要纳入司法保障范围。

  三是提供必要的办案场所。行政案件跨区域集中管辖, 对于集中管辖法院而言, 随着案件数量大幅上升,办案场所也随之需要跟进保障。因此,推进行政案件跨区域集中管辖,在省级统管情况下,人、财、物的保障有必要向集中管辖法院倾斜。

  (五)司法权威问题

  案件公正审判是树立司法权威的最直接方式。长期以来,由于地方法院的人、财、物都在当地,容易受到地方保护和行政干预。面对这种干预,行政审判在有的法院领导观念中就是“鸡肋”,既担心受理行政案件会给当地政府惹麻烦,引起当地政府不满,继而影响法院整体工作,往往有顾虑不愿意受理案件,又希望借助行政案件能够与当地政府及其部门进行沟通和协商,帮助法院解决实际保障问题,结果导致有的法院为了获得当地政府的工作支持甚至不惜以牺牲公正审判去主动迎合,让行政审判丧失维护社会公平正义的最后一道保障屏障作用。因此,行政案件在行政区划法院审理形成的“主客场”问题,不管案件裁判结果再公正,当事人也仍然会质疑法院在“官官相护”,树立司法权威确实很艰难。行政案件跨区域集中管辖有利于树立司法权威,打破行政审判“官官相护”的魔咒。当然,需要引起注意的是,在有的地方改革试点中,按“推磨式”方式经常性调整管辖法院。应当说,在现行行政审判体制未作大的调整情形下,这种经常性调整集中管辖法院,有助于切断集中管辖法院与当地政府之间形成新的干预联系。同时,也应当注意, 司法权威是依靠案件公正审判长期积累起来的,这种经常性地调整变动集中管辖法院方式,则很难在集中管辖法院与当事人及社会公众之间建立信任关系,也必然会影响司法权威的树立。因此,一旦确立集中管辖法院,就要保持一定时期的稳定性,而不是经常性地像“走马灯”似的调整集中管辖法院,更不应一两年调整一次。

  (六)区域治理问题

  行政案件的申诉信访比率远高于其他审判, 特别是将信访案件纳入法治化轨道解决, 也会有大量行政申诉信访案件进入诉讼渠道。因此,伴随行政案件跨区域集中管辖, 必然会导致行政申诉信访案件的跨区域集中以及由此带来的信访维稳难题。目前地方治理是在地方党委领导下的区域治理。按照属地原则,行政申诉信访案件的责任主体通常是案件所在地的基层法院, 信访维稳的组织领导工作则在当地党委领导下进行。行政案件跨区域集中管辖需要在集中管辖法院与非集中管辖法院、集中管辖地区与非集中管辖地区之间进行合理分工和厘清责任。因此,在开展行政案件跨区域集中管辖过程中, 推进区域治理需要着力加强三个方面联系:集中管辖法院所在地的党委、人大、政府及社会各方面力量与集中管辖法院, 集中管辖法院与非集中管辖法院, 非集中管辖法院与非集中管辖法院所在地的党委、人大、政府及其社会各方面力量。集中管辖法院所在地的党委、人大、政府及社会各方面力量主要对集中管辖法院在案件审理方面提供支持和帮助,非集中管辖法院所在地的党委、人大、政府及社会各方面力量主要就案件协调和解、信访维稳方面提供支持和帮助。集中管辖法院与非集中管辖法院所在地的党委、人大、政府及社会各方面力量之间不应建立直接联系,而应当通过非集中管辖法院,由此既能有效发挥非集中管辖法院所在地的党委、人大、政府及社会各方面力量在案件协调和解、信访维稳方面的积极作用,又能避免集中管辖法院与非集中管辖法院所在地的党委、人大、政府及社会各方面力量之间形成固化的关系,从而为新的干预留下空间。

  三、依托行政案件跨区域集中管辖改革探索建立跨区划行政审判专门法院

  在《行政诉讼法》修改过程中,当初围绕行政案件跨区域管辖有三套方案, 大改方案是将现有的铁路法院等改造成审理行政案件的专门法院或者另外设立专门法院; 中改方案是将现有的铁路法院等改造成特别的普通法院,跨行政区划管辖行政案件;小改方案是维持现有法院体制, 省以下还是按行政区划设置两级法院来审理行政案件。〔5〕考虑到大改方案涉及司法体制改革内容,需要中央明确决策,中改方案需要经中央决策,进行探索试点,法律规定不能成为有关试点工作的法律障碍。因此,新《行政诉讼法》第18 条第2 款规定最终选择小改方案, 同时通过设立跨行政区划法院对中改方案进行探索试点。从目前司法改革实践看,经中央深化改革领导小组批准,2014 年12 月在北京、上海设立两家跨行政区划法院开展探索试点。同时, 一些省、自治区、直辖市高级人民法院经最高人民法院批准,开展行政案件跨区域集中管辖改革试点。应当说,上述改革试点均取得明显成效。行政诉讼案件长期存在的“立案”、“审理难”、“执行难”等诉讼突出问题得到初步缓解, 但是在改革试点中也面临一些瓶颈性问题,有必要从新《行政诉讼法》修法过程中的大改方案上考虑探索建立跨区域的行政审判专门法院。

  (一)行政案件跨区域集中管辖属于行政审判体制改革的过渡性制度安排〔6〕

从目前全国法院开展行政案件跨区域集中管辖改革试点情况看, 行政案件跨区域集中管辖有以下问题需要处理。

  一是落实“两便”原则。行政案件跨行政区域集中管辖必然对当事人诉讼便利产生影响, 因此方便当事人参与诉讼、节约诉讼成本,是确定集中管辖法院的一个重要考量因素。

  二是行政法官集中问题。在当前不成立行政审判专门法院情况下, 在直辖市推动起来困难和阻力相对较小,而在省、自治区推动起来难度较大。行政案件集中了,而行政法官却难以集中,这将导致多年培养的行政法官骨干流失,必然对行政审判专业队伍造成致命伤害。

  三是行政审判质效问题。行政案件集中后,集中管辖法院行政案件大幅上升,审判任务加重,集中管辖法院与非集中管辖法院开始出现“有案无人办”和“有人无案办”的矛盾,行政审判质效很难有保障,这与行政案件跨行政区域集中管辖改革初衷相悖。

  四是信访和维稳压力问题。行政案件集中管辖法院必然要承担其他非集中管辖法院行政案件的信访和维稳压力,这必然会挫伤集中管辖法院的积极性,这项工作能否具有可持续性是需要长期观察的。

五是案件集中管辖后, 非集中管辖法院的当地政府还仍然可能会通过一些途径和方式对集中管辖法院施加影响和压力,从而影响案件公正审判。因此,行政案件管辖制度改革属于解决行政诉讼突出问题的过渡性制度安排。

  (二)跨行政区划法院集中管辖行政案件需要深化

  设立跨行政区划法院的目的在于解决有关部门和领导插手案件处理从而导致有关诉讼出现“主客场”的问题。相较于民事案件、刑事案件,行政案件更容易受到地方保护和行政干预, 导致行政诉讼出现“主客场”现象,导致行政诉讼制度在行政区划内出现失灵。从长期的审判实践看,一些领导干部往往出于个人私利或地方利益、部门利益,为案件当事人请托说情,对案件处理提出倾向性意见或者具体要求,有的甚至以公文公函等形式,直接向司法机关发号施令,以言代法,以权压法。其中,对民商事案件、刑事案件的干扰导致司法不公,产生“关系案、人情案、金钱案”等“三案”问题,更多地是出于个人私利以隐蔽方式出现,而对行政案件更多的是政府及其部门以组织形式公然进行干预。并且,随着中办、国办印发的《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》以及中央政法委印发的《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》实施,以及省以下法院人财物统一管理改革实施,在诉讼活动中对民商事案件、刑事案件进行干预、插手案件处理以及过问案件会得到有效遏制和根本好转。与之相反,在行政诉讼活动中,行政机关及其工作人员以组织形式对案件处理提出要求,一般都自认为这是出于地方利益、部门利益考虑,不是出于个人私利,因此对案件处理提出要求或者干预案件审理具有正当性。实践中,有的地方政府以影响当地经济社会发展大局为由插手干预案件处理, 有的政府部门怕败诉, 不愿意当被告,干预、阻碍人民法院受理行政案件。〔7〕当前,人民法院难以依法独立公正行使审判权的根本原因在于行政诉讼体制。随着省以下法院人财物统一管理改革实施,行政案件审理中的地方保护和行政干预会有大为好转,但是面对强势行政权,行政干预难以根除。因此,行政案件应该是跨行政区划法院重点管辖的特殊案件。从全国首批设立的北京、上海两家跨行政区划法院运行看,总体效果明显,但是在行政案件集中管辖上还尚不清晰。实践中,对于跨行政区划法院案件管辖范围的确定,存在一种认识误区,有的试图把跨行政区划法院作为一个筐,把一些与跨区划法院职能根本不相关的案件放进跨区划法院管辖,而对于跨区划法院需要重点管辖的重大行政案件却迟迟不能进入,这需要引起注意。由跨区划法院管辖跨区域重大行政案件, 完全符合党的十八届三中、四中全会精神,以及新《行政诉讼法》第18 条第2 款规定。因此,当前最要紧的莫过于尽快推动行政案件向跨区划法院集中,为构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局,深化行政诉讼体制改革探索积累经验。

  (三)在改革试点基础上探索建立跨区划行政审判

  专门法院长期以来, 我国行政审判体制以及行政诉讼制度面临的一系列问题, 可以断言现行行政诉讼制度难以形成对政府治理的有效监督和制约, 现行行政审判体制中“行政诉讼管辖范围与行政区划完全对应” 的设置,已经导致行政诉讼制度面临生死存亡的危机。〔8〕在我国推进国家治理现代化过程中, 对于我国设置行政法院问题,一直存有争议。一些反对的观点认为,在现行行政审判体制下, 不应将行政诉讼制度走出困境的希望完全寄托在行政法院的设置上, 行政法院无法从根本上解决问题。针对这些反对观点,应当说我国行政法院设置不能坐等机会丧失, 而应该在国家治理现代化过程中积极推进尽快设置行政法院, 甚至可以把设置行政法院作为推进司法改革甚至政治体制改革的突破口。〔9〕行政诉讼管辖制度的改革实践表明未来设立与行政区划相脱离的行政法院系统具有现实必要性和可行性。比较各国设立行政法院的三大模式,在最高人民法院之下建立一套受其监督指导的专门行政法院系统最符合我国《宪法》的规定。〔10〕从世界范围看,对政府行为的司法监督, 有英美法系国家由普通法院在诉讼中把政府作为普通民事主体进行审理模式, 大陆法系国家由专门成立的独立行政法院模式, 以及俄罗斯在最高法院下成立行政法院模式。纵观世界上设立行政法院的模式而言, 俄罗斯行政法院模式可以作为中国建立行政审判专门法院的参考, 即在最高法院之下建立一套受其监督指导的专门行政法院系统。从我国当前推进行政诉讼体制改革的现实需要和发展方向出发, 基本思路可以考虑在最高人民法院下设相关层次行政法院,其中可以在若干区、县区划基础上组建初审行政法院,在若干地市基础上组建上诉行政法院,在若干省、自治区、直辖市基础上组建高级行政法院,在最高人民法院内设最高行政法院。初审行政法院、上诉行政法院、高级行政法院根据人口分布、案件数量、经济发展、交通条件等因素,完全打破行政区划进行设置。各级行政法院的经费由中央财政拨付,最高行政法院、高级行政法院法官由全国人大常委会任命, 初审行政法院、上诉行政法院法官由全国人大常委会授权法院所在地省级人大常委会任命。〔11〕

注释

〔1〕从媒体报道中,天津、重庆、江苏、浙江、安徽、山东、福建、广东、湖南、陕西、山西、四川、贵州、甘肃、青海、宁夏等地已经获批开展行政案件跨行政区域集中管辖改革。先期在北京、上海成立的跨行政区划法院,其中也是把部分行政案件实行跨行政区域集中管辖。北京四中院集中管辖以区政府为被告的一审行政案件,上海三中院则依法管辖以市级人民政府为被告的一审行政案件,以市级行政机关为上诉人、被上诉人的二审行政案件(不包括知识产权行政案件)。同时,在此之前,根据最高人民法院下发的《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》精神,最高人民法院已经批准一些法院开展行政案件相对集中管辖改革试点。〔2〕袁杰主编:《中华人民共和国行政诉讼法解读》,中国法制出版社2014年版,第58页。〔3〕郭修江:“行政诉讼集中管辖问题研究———《关于开展行政诉讼案件相对集中管辖试点工作的通知》的理解与实践”,载《法律适用》2014年第5期。〔4〕同上注。〔5〕同注〔2〕,第59页。〔6〕程琥:“行政审判专门法院:行政诉讼体制改革的关键”,载《学习时报》2015年10月29日第4版。〔7〕程琥:“行政案件跨行政区划集中管辖的法治意义”,载《人民法院报》2015年5月20日第6版。〔8〕江必新:“中国行政审判体制改革研究———兼论我国行政法院体系构建的基础、依据及构想”,载《行政法学研究》2013年第4期。〔9〕程琥:“国家治理现代化与我国行政法院设置问题研究”,载《法律适用》2015年第2期。〔10〕同注〔8〕。〔11〕同注〔6〕。

本文原刊于《法律适用》 2016年第8期。
责任编辑:希风